Круглый стол 18 июня: Тезисы и презентации участников

IMG_0321

В четверг, 18 июня, состоялся круглый стол на тему «Четыре этапа земельной реформы в Украине: ожидаемые и фактические результаты. Обобщение опыта и анализ последствий». Это первое подобное мероприятие из целого ряда встреч, запланированных к проведению в течение следующих двух месяцев Независимой группой макроэкономического анализа и прогнозирования (IMF Group) при содействии Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра Украины.

На встрече присутствовал Глава Госгеокадастра Украины — Максим Мартынюк, модератором дискуссии выступил Михаил Кухар. Темой обсуждения на этой неделе стал ретроспективный обзор земельной реформы в Украине — ведь прежде чем двигаться дальше, нужно проанализировать имеющиеся ошибки и достижения.

IMG_0358

Проблемы, противоречия и последствия

Первым свое экспертное мнение по поводу земельной реформы в Украине высказал доктор экономических наук Павел Иванович Гайдуцкий — директор Института стратегических оценок, профессор, академик НАНУ. По удачному совпадению, господин Гайдук накануне как раз презентовал научным кругам и широкой общественности свою новую книгу под названием «Аграрная реформа Л.Д. Кучмы в Украине», посвященную, собственно, истории украинской земельной реформы за последние 20 лет.

Профессор Гайдуцкий отметил, что процесс приватизации земли встретил в Украине значительное сопротивление — как со стороны радикальных сил обоих направлений (левые и правые), так и со стороны председателей колхозов, областных и районных советов, директоров совхозов, а также самих крестьян. У каждой из групп интересов были свои причины сопротивляться этому процессу: приватизация разрушала идеологические устои радикалов, не давала представителям государственной власти распоряжаться землями по своему усмотрению, а у крестьян — вызвала зависть, что они не попадают в пайщики.

IMG_0369

Учитывая это, в марте 1995 года Кабинет Министров издал постановление, согласно которому необходимо было сначала оценить стоимость земельных паев и записать их в сертификаты. Затем решено было определять сумму арендной платы в процентном отношении от стоимости пая (с 1998 года), определять фиксированный налог (введено указом в 1999 году) и определить сумму платы за землю, то есть земельного налога. Эта сумма была разработана на основе экономической оценки земли, поэтому она может легко корректироваться индексным или факторным методом.

Далее П.И. Гайдуцкий очертил основную проблему процесса раздела земли: некорректное определение в Земельном Кодексе от 13 марта 1992 положений о потенциальной площади раздела, потенциальных пайщиков, средней земельной доли, условий раздела,  документального оформления, резервирование 10% стоимости земли для фермеров и 15% для социальной сферы. Для решения этой проблемы Президент издал 8 августа 1995 года  Указ «О разделе земли», но исправить уже имеющиеся перекосы было чрезвычайно сложно.

Господин Гайдук также отметил, что опыт других государств был чрезвычайно полезным для Украины и может пригодиться до сих пор: например, опыт Японии в 1946 году, Швеции в 20-е и 30-е годы ХХ века, сертификатная приватизация промышленности в постсоциалистических странах, даже реформы времен царской России.

IMG_0324

Документальное оформление процесса приватизации включало сертификаты как переходного этапа к собственности на землю, государственных актов (основной этап – это свидетельство собственности) и кадастрового реестра (он представлял собой гарантию защиты собственности).

Нельзя, по мнению эксперта, абсолютизировать собственность; это давнишняя проблема: взаимоотношения собственников и арендаторов. Главным должен быть не собственник, а хозяйствующий субъект, а земля важна как средство производства, как инструмент продовольственной безопасности. Помочь ситуации может законодательное, договорное регулирование отношений, введение сервитутов, а также договорных оговорок и санкций. Но самое главное — это то, что у нас появилась категория крестьян-арендодателей.

Отвечая на вопрос, что дало бы Украине снятие моратория до 2008 года (когда Украина находилась на этапе подъема, экономического роста), господин Гайдук, прежде всего, отметил, что никогда не рассматривал и не рассматривает функционирование рынка земли с участием иностранцев. Ни в коем случае нельзя абсолютизировать рынок земли, но, исходя из того, что собственность без рынка мертва, мораторий можно было снять и в 2008, и даже в 2004 году, однако, при одном условии — принятие полного пакета необходимых нормативных актов. Только при наличии регулируемого рынка земли снятие моратория могло иметь положительные последствия. Не заостряя внимание на вопросах активности нерезидентов, эксперт еще раз подчеркнул, что потери Украины от неснятого моратория — это не столько экономические потери, сколько отставание во времени и нехватка практического опыта, который можно было бы наработать за это время. Сюда относится и развитие рыночных земельных отношений и, опять же, заключения соответствующих нормативно-правовых актов — в первую очередь, чтобы сделать рынок земли регулируемым. Этого смогли достичь, например, страны Восточной Европы.

Завершение реформы — что дальше?

Юридический советник Проекта USAID «Агроинвест» Павел Федотович Кулинич выступил с докладом о завершении земельной реформы Украины и о промежуточных итогах процесса приватизации земель.

IMG_0340

Господин Кулинич акцентировал внимание на том, что Украина много потеряла, не отменив в 2008 году мораторий на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения. С 2005 года происходит процесс так называемой «агрохолдингизации» сельскохозяйственного производства, концентрация земельных ресурсов у нескольких субъектов собственности. Формула права аренды, которая не позволяла перераспределение земель на основе права собственности, также способствовала этому процессу.

По мнению эксперта, чтобы способствовать развитию фермерского хозяйства, нужно, прежде всего, снять идеологический, так сказать, психологический страх перед отменой моратория, а, сделав это, в течение адаптационного этапа ограничить круг покупателей земли сельскохозяйственного назначения. На это уйдет от трех до пяти лет. «Рынок земель нужно вводить поэтапно», — подчеркнул П. Кулинич. Владельцы фермерских хозяйств боятся, уверяет он, что буквально на следующий день после отмены моратория их хозяйства начнут разрушаться и приходить в упадок. Такие опасения нужно развеивать — оказывая помощь и определенную «подстраховку», чтобы предотвратить разрушение тех землевладений, которые уже сложились на основе права аренды.

Далее господин Кулинич отметил, что стоит подумать над восстановлением того ограничения, которое утратило силу 1 января 2015 — речь идет об ограничении на приобретение в собственность в одни руки определенной площади земель. По его словам, действовало ограничение на приобретение 100 Га земель — возможно, стоит подумать о большие площади земель, которые могут приобретаться в собственность. Эксперт также отметил важность мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения, а затем расширить круг таких земель — зависит от динамики рынка земель сельскохозяйственного назначения. Словом, страх перед рынком не даст внедрить никаких положительных изменений в земельной сфере.

Последствия земельной реформы

Доктор экономических наук Андрей Геннадьевич Мартин, заведующий кафедрой землеустроительного проектирования Национального университета биоресурсов и природопользования Украины, завершил ряд выступлений украинских экспертов этого круглого стола и рассказал присутствующим об основных последствиях земельных реформ в Украине.

«Реформирование земельных отношений в нашем государстве осуществляется уже более 18 лет», — отметил он. Основным принципом, который определил направления реформирования, стало преодоление монополии государства на земельную собственность и установление многосубъектности права собственности на землю. Приоритетной задачей земельной реформы должно было стать формирование рыночных земельных отношений, которые обеспечили бы дальнейшее эффективное перераспределение земельных ресурсов на основе рыночной саморегуляции.

IMG_0343

Из-за отдельных системных просчетов авторов земельной реформы и недостаточного ресурсного обеспечения большинство целей земельного реформирования до сих пор остаются недостигнутыми, а введение рыночных земельных отношений так и не стало залогом формирования устойчивого землепользования, в частности:

— не произошло усовершенствования земельных отношений в сельскохозяйственном производстве, зато осуществлена тотальная парцелляция товарных сельскохозяйственных землепользований. Уже создана неэффективная система землевладения — путем запрета на продажу земельных участков сельскохозяйственного назначения;

— дальнейшее реформирование земельных отношений в городах и других населенных пунктах происходит преимущественно в направлении приватизации земель территориальных общин, которое нередко осуществляется в условиях «коллективной безответственности» распорядителей земли — органов местного самоуправления, что становится причиной бессистемной урбанизации и усложнения условий для пространственного развития градостроительных систем;

— законодательно заблокирован крупнейший сегмент рынка земель — рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения, которые составляют 45,7% от площади страны.

К тому же, ограниченный характер имеет и кредитование под залог земли, в том числе ипотечное кредитование, которое осуществлялось исключительно для земельных участков несельскохозяйственного назначения и существенно сократилось вследствие финансово-экономического кризиса, который начался в 2008 году.

IMG_0342

К сожалению, как отметил эксперт, до сих пор сохраняется неэффективный механизм взимания платы за землю, который был введен еще в 1992 году и сохранен в Налоговом Кодексе 2011 года, основанном на упрощенных подходах к определению налоговой базы. Он предусматривает значительное количество исключений из общего режима налогообложения, не позволяет рассматривать земельный налог как полноценную финансовую основу местного самоуправления и регионального развития.

В дополнение к уже сказанному, не осуществляется и мониторинг земель. Много нареканий вызывает система ведения государственного земельного кадастра, которая затрудняет эффективное обеспечение прав на землю и действенный государственный контроль  использования и охраны земель.

Далеким от совершенства остается и землеустроительное обеспечение земельной реформы, которое свелось к разработке проектов отвода при предоставлении земельных участков и оформления правоустанавливающих документов на земельные участки. Из-за этого практически потерян научно-технический потенциал землеустройства, деградировала землеустроительная наука.

Наконец, система государственного управления земельными ресурсами, которая уделяет основное внимание перераспределения земли как имущества, не решает проблемы охраны земель, тогда как, подчеркивает Андрей Геннадьевич, это является основным национальным богатством.

Массовость нарушений земельного законодательства и норм рационального природопользования свидетельствует о несовершенстве организационно-правовых механизмов контроля использования и охраны земель, а нормативно-правовая и методическая база развития земельных отношений до сих пор не завершены.

В целом, подводя итог, следует констатировать, что проведенная в государстве земельная реформа привела, в первую очередь, к так называемой «социализации» земли — ее перераспределению между населением. При этом при проведении реформы было отвергнуто значение земли как ресурса территориального развития производительных сил и базисного компонента окружающей среды, что в современных условиях стало причиной возникновения ряда кризисных явлений экономического и экологического характера в землепользовании. Их решение существенно осложняется отношениями собственности.

Отвечая на вопрос, что ожидало бы украинский аграрный рынок в случае отмены земельного моратория в 2008 году, докладчик, прежде всего, сделал акцент на потерях человеческого капитала в сельской местности. Вместо того, чтобы стимулировать занятость населения, мы, по сути, за последние 15 лет превратили население в потребителей доходов от сдачи земли в аренду. То есть главная потеря в этом контексте — это потеря предпринимательской активности в сельской местности.

В рамках расширенной дискуссии слово взял Александр Иванович Ковалив, заведующий отделом интеллектуальной собственности и маркетинга инноваций Института агроэкологии и природопользования НАНУ, вспомнив, в частности, о таких вехах на пути земельной реформы, как создание Государственного комитета по земельной реформе и Управления геодезии, картографии и кадастра. Однако между этими структурами, напоминает эксперт, начались конфликты, что отнюдь не способствовало успехам запланированных реформ. Например, до сегодняшнего дня мы не имеем точных геодезических данных даже на уже имеющиеся паи земли. В народе говорят «семь раз отмерь — один отрежь», а мы «27 миллионов гектаров поделили на 7 миллионов паев», очевидно, забыв об этой пословице. Господин Ковалив отметил, что знание истории вопроса имеет сегодня ключевое значение.

Господин Антон Николаевич Третьяк, директор Научно-исследовательского института экономики и экологии природопользования Государственной экологической академии последипломного образования и управления, дал развернутый комментарий ко всем трем докладам, представленным во время круглого стола, и отметил несколько ключевых, на его взгляд, вопросов.

IMG_0352

Во-первых, по его мнению, одна из худших ошибок в процессе украинских земельных реформ — это отсутствие дифференцированного реестра земель. Не были выделены деградированные земли, земли особого назначения и тому подобное. Во-вторых, господин Третьяк напомнил, что Верховная Рада ставила различные задачи в начале реформ: разнообразие форм собственности, повышение эффективности хозяйствования, а также повышение эффективности использования сельскохозяйственных земель. К сожалению, не всем задачам уделялось достаточно внимания — особенно пострадал последний из трех пунктов. В-третьих, эксперт озвучил вывод о важности концепции устойчивого развития в проведении земельных реформ: должно быть концептуальное, долгосрочное мышление на перспективу. Истощение земель происходит не в последнюю очередь из-за того, что на земле работают не владельцы, а «временщики», такие как классические агрохолдинги, которые «приходят на землю максимум на пять лет, истощают ее и покидают, уходя в другие села». Это как раз касается и вопроса экологической устойчивости, о которой очень кстати вспомнил господин Третьяк.

Господин Третьяк также кратко отметил, что у него есть программа из десяти шагов для преодоления негативных последствий уже внедренных реформ, и пообещал поделиться своими наработками во время будущих круглых столов.

Николай Николаевич Федоров, доктор экономических наук, профессор (Отдел земельных отношений Национального научного центра «Институт аграрной экономики») вспомнил о схеме украинской модели земельной реформы и отметил: конечной целью этой модели было формирование земельного рынка — это, как ни странно, и стало камнем преткновения. НЕ научно-методическое обеспечение, не распоряжение земельными долями, и не выдача государственных актов на базе сертификатов — об этом важно помнить. Весь процесс замедляется и затрудняется из-за несовершенства правовой базы для реформ. В конце своего выступления господин Федоров напомнил, что, согласно Земельному Кодексу Украины, земельный мораторий может быть снят только после принятия Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2016 года.

IMG_0357

Глава Госгеокадастра Украины Максим Петрович Мартынюк, взяв слово, напомнил присутствующим экспертам, что во время разделения земель было использовано множество методических подходов к разделению земли на паи. Поэтому в разных регионах Украины сложилась разная ситуация: например, в Закарпатье земельная доля состоит из семи отдельных земельных участков — часть из них являются более плодородными, часть менее выгодными с точки зрения хозяйствования. При этом средний размер пая там не дотягивает до одного гектара. В Полесье в большом количестве сельских советов — очень малопродуктивные земли с высоким процентом облесения, которые де-факто никому не нужны и вряд ли будут использоваться в ближайшем будущем.

IMG_0317

Господин Мартынюк также очертил проблемную ситуацию с мелиорированными землями — как осушенными, так и орошаемыми. В свое время эти факторы, так же как и ряд других, не смогли учесть. Однако надо отдать должное: в период с 1995 до 2005 года, когда действовала соответствующая концепция земельной реформы, мы смогли все-таки перейти от монопольной государственной формы собственности к многообразию форм собственности — это, по выражению господина Мартынюка, является «титанической работой». Однако на сегодня возникает вопрос: ради чего она была проделана? Сейчас имеется большое количество владельцев земельных участков, но парадокс в том, что у них нет полноценного права распоряжаться этой собственностью. Очевидно, что с 2005 года в государстве отсутствует хотя бы формализованное видение дальнейшего развития земельных отношений, хотя земельная реформа не может считаться законченной — именно потому, что с момента вступления в силу нового Земельного Кодекса действует мораторий.

Общая оценка, которую господин Мартынюк дает земельной реформе, такова: мы почти достигли поставленных целей, но сегодня давно уже назрела необходимость планировать развитие земельных отношений на период до 2020 года, где были бы четко прописаны механизмы работы — таким образом, не приходилось бы «каждые полгода перед окончанием действия моратория собирать круглые столы и рассуждать, как действовать дальше». Нужно решить, какие законодательные акты нам нужно принять, что урегулировать, чтобы создать предпосылки для открытия возможности купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения.

В конце своего выступления господин Мартынюк поддержал идею поэтапного дифференцированного запуска рынка земли, а также алгоритм «от ограничения права продажи земли — к ограничению права покупки земли». Возможно, в будущем удастся добиться снятия запрета на продажу участков сельскохозяйственного назначения государственной формы собственности. Но такая продажа должна осуществляться исключительно путем аукционов и открытых торгов. Таким образом, можно будет «в тестовом режиме» оценить перспективы рынка сельскохозяйственных земель в Украине. До запуска рынка нужно будет подумать над возможностями и путями концентрации земельных наделов, поскольку на сегодняшний день земельный пай не является товаром в полном смысле этого слова — для сельскохозяйственного производства.

Аркадий Алексеевич Корнацкий, Председатель подкомитета по вопросам земельных отношений Комитета ВРУ по вопросам аграрной политики и земельных отношений, предложил свое видение периодизации земельной реформы в Украине — в три этапа. Краеугольными камнями этих этапов он назвал принятие Декларации о суверенитете Украины и принятие Конституции Украины в 1996 году. Мы сейчас находимся на третьем этапе реформ, от которого очень многое зависит. Основной этап земельных реформ, по мнению господина Корнацкого, проведено просто преступно бездарно. Сейчас мы должны сконцентрировать внимание на совершенствовании законодательства.

IMG_0365

Профессор, доктор экономических наук господин Месель-Веселяк, заместитель директора Национального научного центра «Институт аграрной экономики», академик НАНУ отметил, что до 1990 года сельское хозяйство было убыточным, и жизненно важно изменить эту ситуацию, переломить негативные тенденции. Частично это удалось: например, в 2014 году по сравнению с 2000, в два раза увеличилось производство валовой сельскохозяйственной продукции. Также господин Месель-Веселяк выразил солидарность с несколькими своими коллегами, которые ранее в ходе дискуссии отмечали необходимость реформирования законодательства в земельной сфере.

Господин Александр Калиберда, заместитель руководителя проекта «Агроинвест» американского Агентства по международному развитию (USAID), предложил свое видение процесса реформ, опираясь собственный опыт в этой сфере — эксперт, его собственным словам, с 1995 года внимательно следит за процессом земельных реформ в Украине. Опираясь на имеющийся уникальный опыт, он отмечает, что в Украине, собственно, и не могло быть другого пути реформирования кроме того пути, который имел место на самом деле. То есть в теории все могло быть иначе, но сложилось так, как есть сегодня.

Господин Калиберда напомнил о механизме реституции (восстановления предыдущих владельцев), который более или менее успешно использовали другие государства, но в Украине практически не было возможности сделать так же (за исключением нескольких западных областей). Другой потенциальный механизм — продажа земли, но возникает вопрос — кому? К тому же, общество не воспринимало эту идею. Третий возможный сценарий — это оставить земли в государственной собственности, но этот вариант, по мнению эксперта, не слишком эффективен, что доказывает, например, опыт Беларуси. Но такое решение будет иметь влияние и на состояние демократии в государстве, и на другие общественно значимые сферы. Поэтому, обобщает он, более важным сейчас является смотреть в будущее и не тормозить процессы реформ и развития. Отвечая на вопрос модератора о последствиях земельной реформы, господин Калиберда пояснил: перевод сельского хозяйства с государственных «рельсов» на рыночные — это факт, который следует оценивать исключительно в положительном ключе.

IMG_0372

По мнению эксперта, однозначным преимуществом украинского земельной реформы стала относительно небольшое количество конфликтов вокруг этого процесса. Да, его трудно назвать идеальным, но сейчас надо сосредоточиться скорее на грядущих тенденциях — понемногу пробовать продавать земли государственной собственности и внимательно анализировать, какие это будет иметь последствия. Пусть государство выступит первым продавцом — и увидим, как работает рынок, посмотрим, сможем ли мы администрировать эту систему.

IMG_0363

Комментируя выступление господина Корнацкого, Александр Калиберда также высказался по поводу ренты. Он предложил схему, согласно которой крестьянин после продажи земли сможет получить свои средства не одной выплатой, а частями. Например, сначала — половина суммы, а другая половина — через некоторое время. Это достаточно просто сделать. Идея заключается в том, чтобы не допустить ситуации, когда крестьянин, продав землю и потратив полученные деньги, возвращается через некоторое время и хочет приобрести эту землю снова. Суть — в бесконфликтности процесса земельной реформы. Такие механизмы существуют, и «растянутая рента» — это один из неплохих вариантов.

Господин Калиберда отметил, что считает ключевой задачей диверсификации украинского сельскохозяйственного производства. Это нужно, чтобы повысить экономическую активность в сельской местности. Без этого мы потеряем мощную основу для развития экономики в целом. Мало ставить себе цель выращивать, скажем, сто миллионов тонн зерна или сто двадцать тонн — такого рода задачи необходимо рассматривать в более широком контексте: что это даст стране и экономике в целом. Нужно внедрять реформы скорее, иначе земля вернется обратно в государственную собственность.

Профессор, доктор юридических наук Анатолий Николаевич Мирошниченко, заведующий кафедрой земельного и аграрного права юридического факультета Киевского национального университета им. Тараса Шевченко озвучил парадоксальную ситуацию: в Украине есть рынок земель сельскохозяйственного назначения и других типов земель, хотя нет полноценного закона об этих землях. Эксперт выразил уверенность, что земельный мораторий должен быть отменен.

IMG_0374

Доктор экономических наук, профессор Иосиф Николаевич Дорош, директор Государственного предприятия «Киевский научно-исследовательский и проектный институт землеустройства» обратил внимание присутствующих на необходимость создания не просто рынка земли, а рынка земельных участков. Также он напомнил и о важности формирования фермерства семейного типа.

IMG_0377

Ретроспектива зарубежного опыта

В конце дискуссии участники круглого стола имели возможность ознакомиться с опытом Федеративной Республики Германия в сфере земельной реформы. С коротким, но чрезвычайно содержательным докладом выступил господин Детлев Кухар, эксперт Общества по управлению и реализации земель Федеративной Республики Германия.

IMG_0381

Господин Кухар сразу обратил внимание присутствующих на то, что процесс реформ, начатый более 15 лет назад, до сих пор нельзя считать завершенным — для этого понадобится еще не один десяток лет. Однозначно положительным был, конечно, тот фактор, что реформы и Германии не внедрялись в спешке — на них было достаточно времени.

Для более четкого понимания процесса эксперт условно разделил приватизации в Германии на три хронологических периода:

— 1992 — 1996: первым этапом стало сдачи земель сельскохозяйственного назначения в аренду и управление ими с целью стабилизации. Фермерам дали время, чтобы привыкнуть к новым принципам ведения хозяйства, усовершенствовать юридическую систему и привести к общему знаменателю земельные рынки бывших Восточной и Западной Германии;

— 2006-2010 — период льготной продажи сельскохозяйственных земель по закону о компенсации. Для этого же времени характерна консолидация сельскохозяйственных предприятий и развитие новой культуры использования лесов. Рынок начал, наконец, работать;

— Начиная с 2010 года, продажа земель сельскохозяйственного назначения стал осуществляться по оборотной стоимости.

IMG_0385

Немецким властям и общественности понадобилось довольно много времени, чтобы четко определиться, какие именно земли остаться в государственной собственности, а какие — быть приватизированы. Но, как отметил эксперт, в Германии пытались всеми способами избегать конфликтов при распределении земель и не доводить до суда между прошлыми и  будущими владельцами.

***

Таким образом, в рамках этого круглого стола эксперты рассмотрели и проанализировали историю земельной реформы в Украине, ее удачные и не совсем успешные аспекты, а также обсудили последствия этого процесса. Во время круглых столов, которые состоятся в течение следующих недель, будет подробнее рассмотрены другие аспекты опыта зарубежных стран и продолжены дискуссии.

IMG_0322

Сделать репост
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •